Ústavní soud TZ 33/25
V době, kdy stěžovatelce již běžela původně dvouměsíční lhůta pro podání správní žaloby, nabyl účinnosti zákon obsahující novou úpravu s poloviční lhůtou. Zákonodárce však neupravil prostřednictvím přechodných ustanovení časově hraniční případy, mezi které spadala právě kauza stěžovatelky. Podle Ústavního soudu je v těchto specifických případech absence přechodných ustanovení nutné procesní úpravu plynutí lhůty vyložit ve prospěch práva na soudní ochranu a na přezkum zákonnosti rozhodnutí orgánu veřejné správy. Stěžovatelka tedy podala žalobu včas, když se řídila původní (dvouměsíční) lhůtou.
Stěžovatelce započala oznámením rozhodnutí správního orgánu dne 11. 6. 2024 plynout dvouměsíční lhůta k podání správní žaloby podle § 72 odst. 1 soudního řádu správního. Ještě než tato lhůta uplynula, nabyl dne 1. 7. 2024 účinnosti § 306 nového stavebního zákona, který v odst. 1 stanoví: „Žalobu proti rozhodnutí stavebního úřadu, s výjimkou rozhodnutí o přestupku, lze podat do 1 měsíce poté, kdy bylo rozhodnutí žalobci oznámeno.“ Na situaci stěžovatelky přitom nedopadalo žádné výslovné přechodné ustanovení. Správní soudy novou úpravu vyložily tak, že se nepravě retroaktivně (retrospektivně) vztahuje také na stěžovatelku. Přestože tedy stěžovatelce započala původně plynout dvouměsíční lhůta do 12. 8. 2024, ta se s účinností nové právní úpravy zkrátila na měsíc. Žalobu podle § 65 soudního řádu správního, podanou dne 30. 7. 2024, tak správní soudy posoudily jako opožděnou. Stěžovatelka se proto obrátila na Ústavní soud.
Podstatou ústavní stížnosti je otázka, zda se v případě časového střetu staré a nové právní úpravy, stanovující délku lhůty pro podání správní žaloby, má nová právní úprava použít zpětně [podle principu nepravé retroaktivity (retrospektivy)] také na lhůty započaté ještě za staré právní úpravy, čímž dochází ke zkrácení již započaté lhůty, anebo zda se má nová úprava použít do budoucna až na lhůty započaté za účinnosti této nové právní úpravy.
První senát Ústavního soudu (soudce zpravodaj Jan Wintr) ústavní stížnosti vyhověl a zrušil rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, který bude ve věci dále rozhodovat. Rozsudkem Nejvyššího správního soudu bylo porušeno základní právo stěžovatelky na soudní ochranu a na přezkum zákonnosti rozhodnutí orgánu veřejné správy. Návrh stěžovatelky na zrušení úpravy stavebního zákona, která žalobní lhůtu omezila, pak Ústavní soud odmítl jako zjevně neopodstatněný návrh.
Ústavní soud musel vyřešit střet staré (pro stěžovatelku příznivější) a nové (přísnější) právní úpravy v situaci, kdy chybí přechodná ustanovení, která by podobné hraniční případy spadlé do mezidobí upravovala.
V procesním právu je obecným východiskem postupovat podle zákona účinného v den, kdy je daný procesní úkon učiněn, a to dokonce i v situacích, kdy byl procesněprávní vztah založen za staré právní úpravy. Příkladem toho může být hypotetická situace, kdy se nově přijatá právní úprava pořádkových pokut v řízení před soudem, účinná ode dne 1. 1. 2026, uplatní podle pravidla o nepravé retroaktivitě i na soudní řízení započatá před tímto dnem. Nepravá retroaktivita (retrospektiva) procesních norem se může projevit také u lhůt či dob, které započaly plynout za účinnosti dřívější úpravy, ale do účinnosti nové úpravy ještě neuplynuly. Právě to byl případ stěžovatelky, pro jehož posouzení je podstatné, že zákonodárce spolu se změnou úpravy nepřijal žádná pro stěžovatelku relevantní přechodná ustanovení.
Standard ústavní souladnosti zpětného působení (nepravé retroaktivity) procesních norem se do jisté míry liší podle toho, zda nepravě retroaktivní řešení zvolil zákonodárce, anebo k němu přistoupily soudy výkladem při absenci přechodných ustanovení. V případě řešení zvoleného zákonodárcem mají být soudy spíše zdrženlivé a jejich úkolem je pouze vyloučit ústavně neúnosná řešení. Naopak v situaci vícero možných výkladů při absenci přechodných ustanovení jsou soudy povinny zvolit to řešení, které lépe šetří podstatu a smysl základního práva na soudní ochranu a na přezkum zákonnosti rozhodnutí orgánu veřejné správy. O případ vícero možných výkladů při absenci přechodných ustanovení šlo právě v kauze stěžovatelky.
Ústavní soud dospěl k závěru o protiústavnosti soudy zvoleného řešení. Neexistuje-li přechodné ustanovení, které by řešilo střet staré a nové právní úpravy, je výklad fakticky ponechán na soudech a na obecných pravidlech intertemporality. To znamená, že výklad střetu staré a nové právní úpravy se stává hůře předvídatelným. Přestože je při absenci přechodných ustanovení východiskem nepravá retroaktivita procesních norem, neznamená to, že jsou všechny její důsledky bezpodmínečně v souladu s ústavním pořádkem. Obecné východisko nepravé retroaktivity při absenci přechodných ustanovení totiž nezbavuje soudy povinnosti chránit základní práva a šetřit jejich podstaty a smyslu při výkladu a aplikaci podústavního práva.
Ústavní soud rovněž poukázal na to, že v případě lhůt pro podání žaloby se nepravá retroaktivita procesních norem projevuje specificky, jelikož zpětně zkracuje již vzniklé právo podat žalobu v určité lhůtě. V případě lhůt pro podání žaloby tedy nepravou retroaktivitu nelze mechanicky prosazovat jako bezvýjimečné pravidlo. V případě stěžovatelky výklad zvolený soudy nešetřil podstatu a smysl základního práva stěžovatelky na soudní ochranu a na přezkum zákonnosti rozhodnutí orgánu veřejné správy.
Jinými slovy, správní soudy měly novou právní úpravu s jednoměsíční lhůtou používat výhradně do budoucna (prospektivně) tak, že se na lhůty započaté za staré právní úpravy nepoužije, a žalobu stěžovatelky považovat za včasnou.
Ústavní soud vyložil, že kdyby byl býval zákonodárce upravil přechodnými ustanoveními hraniční případy, jako je ten stěžovatelčin, Ústavní soud by nemusel zasahovat. Pokud je nepravá retroaktivita v procesním právu nepřípustná jen výjimečně, ještě výjimečněji bude nepřípustná v situaci, kdy ji zákonodárce výslovně stanoví v přechodném ustanovení.
Nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 3241/24 je dostupný 
zde (510 KB, PDF).
Kamila Abbasi
tisková mluvčí Ústavního soudu